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“三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考

  “三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考
  张守夫、张少停(山西大学政治与公共管理学院)
  土地产权关系问题是整个土地制度改革最基础、最核心的理论问题,中央提出的农地所有权、承包权和经营权“三权分置”理论,是中国农村土地产权制度改革的重大突破“是对中国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应,急需在理论、政策和法律层面展开研究,不仅如此,还必须深化集体所有制改革,惟有如此,才能解决中国农村发展面临的制度困境”。但是“三权分置”理论蕴含着极其复杂的法律关系和利益诉求,如果理不清“三权关系”这个基本问题,不仅难以保证中央提出的“三条底线”战略的落实,而且也无法解决国家对土地管制与市场对土地资源配置之间的矛盾,同样也不能为农村宅基地“房地分离”和集体经营性建设用地入市政策提供坚实的理论支持。所以,中央于2014年11月颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出:“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”解决“三权分置”关系问题成为整个土地制度改革和土地法律修订的理论前提。
  一、农地“三权分置”政策的时代意义
  (一)“三权分置”提出的时代背景
  当代中国农村土地产权关系变化,是由中国社会急剧转型下的农村人口大量转移所引起的。而农村人口大量转移有三个原因:一是现代农机的使用和农业生产力水平的提高,不需要那么多的农民种地;二是市场经济的实施,自动调节农民离开获利更少的农村、向更赚钱的城市转移;三是国家主导的城镇化战略、户籍制度改革和社会保障制度的实施,主动引导农业人口快速大量向城市转移。现时代正在发生的历史性农村人口大量转移,直接解构了农户承包权和经营权的统一,全国普遍出现了承包权和经营权的“两权分离”现象。这种因人口转移引发“两权分离”的客观“自然”现象,不同于20世纪80年代因改革政策“人为”引发的集体所有权和集体经营权“两权分离”的现象,说明这次土地产权关系变化具有某种历史的必然性。中央提出的“三权分置”理论和政策就是对农村广泛存在的这种客观现象的理论总结和提升。
  农村人口大量转移所造成的“三权分离”后果就是经营权流转现象,这是农村集体土地产权出现有限市场化的表现。不可市场化的土地所有权和承包权与可市场化的土地经营权的结合,使“三权”关系结构更加复杂化,产生出多种土地产权关系结构。不论“三权关系”能否并行不悖、是否存在着内部的逻辑矛盾,但与现有的土地法律体系发生严重冲突。政策指向现实和未来,目的是要解决实际问题;而法律不仅是滞后的,而且要确保法理上的逻辑自洽。在土地法律的修订中,既要保证落实中央的政策以解决实际存在的问题,又要在法理上自圆其说,还要在逻辑上不自相矛盾,确实是一个巨大的难题;尤其是确保中央的“三条红线”不能破的硬性要求的前提条件下。可以说,中央顶层设计的农地“三权分置”的理论和政策,是迫于中国复杂的农地问题倒逼出的一项新的制度安排,它显然突破了现有的土地法律体系和框架。但这个政策设计是否能够行得通还需要通过试点实践才能证明。“农村土地制度是农村集体经济组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度的基础。农村土地制度改革牵一发而动全身,必须坚持按照“守住底线、试点先行”的原则,谋定而后动(陈锡文,2014)。”
  (二)农地产权关系的历史演变
  从历史的角度看,改革开放后的集体所有制与人民公社时期的集体所有制完全不同,本次新土改后的集体所有制也与现行的集体所有制有所不同,“经过20世纪80年代前期家庭联产承包责任制改革和90年代中期乡镇企业改制,以及后来的农村税费体制、“四荒”拍卖、草原承包制度、集体林权制度、小型农田水利体制等一系列改革,农村集体所有制的存在范围、实现形式乃至集体所有制下的产权结构都发生了深刻变化(国务院发展研究中心农村经济研究部,2015)。”“三权分置”的农地制度具有深厚的历史基础,是对现行农地制度的继承和发扬,能够实现公平与效率的有机统一(陈锡文,2014)。人民公社时期的集体所有制是集体所有权和经营权统一,改革开放后的集体所有制是集体所有权和经营权分离,本次改革的集体所有制是集体所有权和农户承包权即土地经营权进一步分离,即从两权统一,到两权分离,再到今后的三权分离。差别的最大特点是在经营权上(集体经营、农户自己经营、职业农民经营)。所以,中国农村集体土地产权经历了两权统一、两权分离到三权分离的历程,即土地所有权和经营权的两权统一、土地所有权和承包经营权的两权分离、土地所有权和承包权及经营权的三权分离的历程。这一历史时期,出现了农村集体土地产权结构的四种形式:土地的集体所有权+集体使用权的形式(传统模式)、土地的集体所有权+农户承包权+自家农户经营权的形式(承包责任制模式)、土地的集体所有权+农户承包权+个体农户经营权的形式(流转后形成的家庭农场和大户模式)、土地的集体所有权+农户承包权+新组合的集体使用权的形式(土地合作社、土地股份合作社模式)。然而,在整个土地产权演变的过程中,集体土地所有权权属的法律规定在本质上没有改变(只变了一个名称:由公社、大队、生产队变为乡、村、组),改变的只是土地使用权即经营权。但由于历史性地发生农村人口大量转移的城镇化现象,集体土地所有权主体发生了结构性的变化,可土地所有权主体的法律规定没有改变,导致现有土地法律体系与现实发生了尖锐的矛盾。
  (三)“三权分置”的本质及意义
  从法理角度看,承包经营权分为承包权和经营权的本质是把物权性质承包权和债权性质的经营权分开,否则,“承包经营权流转”究竟是物权流转还是债权流转就说不清了。承包法规定承包经营权可以流转,但政策规定承包权不能流转。这是一种自相矛盾的法律冲突。所以,农村土地改革要实行“三权分置”。

责任编辑:都市农夫

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